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周口化解城市公共設施外部性

發布日期:2017-04-07 【

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       公共設施是由城市政府提供給社會公眾使用或享用的公共物品和服務,包括交通設施、衛生設施、文化設施和教育設施等,是城市不可或缺的組成部分。它為城市社會經濟運轉和居民日常生活提供重要保障,也是城市區別于農村以及城市競爭優勢的主要體現。然而,由于公共設施的外部效應,居民總希望與具有正外部性的公共設施為鄰,而那些具有負外部性的公共設施則遭到臨近居民的厭惡,其規劃、建設和布局甚至會引起臨近居民的抵制。因此,如何處理居民與公共設施之間的關系,已經成為我國快速城鎮化和城市建設進程中不能回避的尖銳問題。
  負外部性產生避鄰效應一般而言,城市公共設施具有公共物品非競爭性和非排他性等特征,對于城市廣大市民而言具有正外部性。例如,城市中的免費公園,附近的居民可以方便地在園內開展各種文體和娛樂活動,周邊樓宇的住戶還可以眺望公園的美景;城市的軌道交通,使得居民出行具有更高的效率。
  然而,現實中并非任何公共設施都能在空間布局上受到市民的歡迎,譬如垃圾處理設施。不管是垃圾焚燒廠、填埋場還是中轉站,對城市的正常運轉和潔凈衛生都是必不可少的。而且,由于我國地方政府基本不征收垃圾處置費,所以垃圾處理設施對整個城市居民而言具有正外部性。但是,由于這些垃圾處理設施可能會給周圍居民增加空氣污染、噪音等負擔,對被影響的居民而言,它又是具有負外部性的公共物品。
  像垃圾處理設施這種每個居民原則上都期望興建,又都不愿意它們“建在我家后院”(not in my backyard,簡稱NIMBY,中文諧音為“鄰避”)的公共設施,可以將其統稱為“鄰避設施”。居民反對甚至抵制鄰避設施建在自己小區的周圍,認為這些公共設施對環境或人體健康有負面影響。1992年Dear在《理解和解決鄰避綜合征》(Understanding and Overcoming the NIMBY Syndrome)一文中指出,除了環境和健康外,鄰避設施給房地產價值、個人安全感和社區舒適度所帶來的威脅,也是重要的影響因素。這些因素一起構成了居民心底的“鄰避情結”。
  城市公共設施可依外部性分類關于城市居民如何看待城市公共設施,我國大陸地區至今尚缺乏相關的細致研究。而早在20世紀末,國外和我國臺灣地區對此已有深入的調查分析。1990年,美國的一個學術機構(Daniel Yankelovich Group)曾做過一項人性服務設施體系的調查,發現在美國***受歡迎的公共設施是學校、托兒所、療養院、醫療診所,***不受歡迎的公共設施則是垃圾填埋場、監獄。值得一提的是,通常人們認為可能受歡迎的購物中心,亦入選***不受歡迎的公共設施之列,其原因主要是購物中心會帶來噪音、交通和停車問題等。1996年李永展和何紀芳在《臺北地方生活圈都市服務設施之鄰避效果》一文中,就臺北生活圈內的67項城市服務設施做接受意愿與鄰避效應的調查,結果發現,除公園、圖書館之外,其余公共設施都可能產生鄰避效應。其中,火葬場、殯儀館、公墓等八個設施具有高度鄰避效果。究其原因,許多受訪者都認為,“造成心理的不愉悅”是主因。其次為公墓“破壞景觀”,殯儀館有“噪音”,火葬場造成“空氣污染”。也有不少受訪者認為,喪葬設施會“影響附近房地價格低落”。
  依據學者的調查研究,可采用兩種方法對所有的城市公共設施進行歸類。種方法按照城市的公共設施產生的正外部性和負外部性,從居民喜歡和嫌惡的視角,分為“鄰避設施”和“迎毗設施”(yes in my backyard)。如2011年楊宗憲和蘇倖慧的《迎毗設施與鄰避設施對住宅價格影響之研究》一文顯示,學校、大型公園、百貨公司和捷運站及大型體育館為迎毗設施,其迎毗效果依次減弱;而垃圾焚化廠、變電塔、寺廟、污水處理廠和殯儀館為鄰避設施,其鄰避效果依次增強。
  另一種方法認為,所有公共設施都有鄰避效果,只是輕重不同而已。典型的如1996年李永展和陳柏廷的《從環境認知的觀點探討鄰避設施的再利用》一文提出,可按鄰避效果將城市公共設施分為四個層級。等級不具備鄰避效果,如社區公園和圖書館等;第二等級有輕度鄰避效果,如學校、車站、醫療中心和購物中心等;第三等級有中度鄰避效果,如療養院、智障中心、高速公路和市場等;第四等級有高度鄰避效果,如殯葬場、垃圾焚化廠、核電設施和變電站等。
  城市公共設施外部性化解之道解決城市公共設施建設具有的外部性,可以從三個方面入手。
  城市規劃應具有前瞻性和穩定性,使得居民可以充分掌握城市公共設施的規劃、布局和建設等信息,這對于解決鄰避設施帶來的沖突尤其重要。
  第二,房產稅可以在一定程度上緩解公共設施外部性對于周圍居民的影響。在開征房產稅的情況下,迎毗性公共設施的建設會增加所在區域的住房價格,但周圍居民要以多交房產稅作為代價,政府也可以使用多征收的房產稅補償迎毗設施建設的支出;鄰避設施的建設會降低周圍的住房價格,居民可以通過少交房產稅得到補償。這種情況下,公共設施外部性對于居民的影響實現了內在化。
  第三,對于鄰避設施給居民帶來的負面影響或者產生的沖突,需要通過兩種方案進行解決。一種是通過技術、規劃等措施,降低鄰避設施的污染及風險水平。只有切實降低鄰避設施產生的環境污染和健康風險水平,才能消除居民對設施危害的顧慮。另一種是通過補償手段,平衡附近居民的損益,如以各種形式增加社區的醫療、住房、教育等社會福利,提供應急基金,以支付未來發生意外災害或風險所造成的損害,為鄰避設施周圍的不動產提供保險等。近些年來,規劃補償也越來越得到城市政府和一些鄰避設施開發者的重視。所謂“規劃補償”即從城市規劃和設施空間布局方面,對鄰避設施附近的居民加以補償。如我國臺灣地區經常在鄰避設施附近設立草地、公園、圖書館和運動場等具有正外部性的設施,以增加居民對于鄰避設施的接受程度。

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